Productos ecológicos: qué cambios introduce el Reglamento 848/2018

El Reglamento (UE) nº 848 de 2018, que debería haber entrado en vigor el pasado mes de enero de 2021, se ha pospuesto, en virtud de la prórroga, a enero de 2022. Desde el análisis normativo, pretendemos centrarnos en los cambios que supondrá para el etiquetado de los productos ecológicos. Ha habido tres momentos históricos principales en los que la agricultura ecológica ha experimentado una importante evolución a nivel normativo, durante la cual la noción básica se ha perfeccionado con consecuencias a nivel legal y de aplicación

Agricultura ecológica, evolución de la legislación

El primer momento se remonta a 1991, año en el que se dotó al sector de un marco legal, cuando por un lado se valoró positivamente el hecho de que los productos ecológicos ya tuvieran su propio mercado específico, a falta de un marco, y en esos años la demanda de los mismos aumentó considerablemente; por otro lado, ante los menores rendimientos que la producción ecológica ofrecía en el mercado vendiéndola a precios mucho más elevados, con el objetivo de “desempeñar un papel en la reorientación de la política agrícola común en lo que respecta a la consecución de un mayor equilibrio entre la oferta y la demanda de productos agrícolas”. Este era el texto del considerando.

El otro momento histórico-normativo importante se produjo en 2007 con el Reglamento (CE) nº 834/2007 cuando “la producción ecológica amplió sus áreas de relevancia”. Entraron en juego nuevas interacciones entre la protección del medio ambiente y la protección de la biodiversidad.

En la práctica, la agricultura ecológica se está emancipando de ser un mero instrumento del mercado alimentario convencional; en todo caso, está asumiendo su propia autonomía y funciones.

En pocas palabras, la normativa de 2007 proporcionó una definición más unificada de la agricultura ecológica, como veremos más adelante, y mejoró la armonización normativa (especialmente en términos de seguridad alimentaria y controles).

Y así, saltando a 2018, cuando el 30 de mayo se aprobó el Reglamento nº 848 sobre producción ecológica, un texto que debería haber entrado en vigor el 1 de enero de 2021, pero que se prorrogó un año (hasta enero de 2022) debido exclusivamente a la pandemia de Covid-19.

Desde un punto de vista conceptual, aunque el método de producción ecológica ha permanecido esencialmente inalterado desde sus orígenes, continuando caracterizado por la “ausencia de productos químicos sintéticos”, se ha hecho cada vez más popular y se ha expandido a sectores que van más allá de la producción en sentido estricto.

Productos ecológicos: La noción de “agricultura ecológica”

Según la definición de la Unión Europea, la agricultura ecológica es “un método agrícola cuyo objetivo es producir alimentos utilizando sustancias y procesos naturales. Esto significa que suele tener un impacto medioambiental limitado, ya que fomenta:

• utilizar la energía y los recursos naturales de forma responsable
• mantener la biodiversidad
• preservar los equilibrios ecológicos regionales
• mejorar la fertilidad del suelo
• mantener la calidad del agua.

Además, las normas de la agricultura ecológica promueven el bienestar de los animales y exigen a los agricultores que satisfagan las necesidades específicas de comportamiento de los animales.

La normativa de la UE sobre agricultura ecológica está diseñada para proporcionar un marco claro para la producción de productos ecológicos en toda la UE. La intención es satisfacer la demanda de los consumidores de productos ecológicos fiables, creando al mismo tiempo un mercado justo para los productores, distribuidores y minoristas.”

Para dar visibilidad a sus productos distinguiéndolos de los “convencionales”, los agricultores podrán marcar sus productos con el distintivo “ecológico”. No sólo eso, sino que también podrá acceder a los incentivos financieros que la Unión Europea propone de vez en cuando, siempre y cuando consiga oficialmente la superación de los controles anuales de los productos ecológicos, colocándolos en un mercado independiente. El “distintivo ecológico” colocado en el producto permite al consumidor (final) saber que el alimento se ha producido con una técnica determinada.

En este punto, desde 1991 hasta hoy, casi nada parece haber cambiado, aunque en las intenciones del legislador, este método/procedimiento se pone al servicio de objetivos cada vez más amplios e importantes para la comunidad.

Productos ecológicos: Cambios en la legislación de la UE sobre agricultura ecológica

Como ya se ha mencionado, la legislación europea en materia de agricultura ecológica ha evolucionado desde el primer reglamento de 1991, y hasta la fecha ha experimentado un aumento significativo debido principalmente a la aparición del sector en el mercado y a la creciente demanda de los consumidores. Las distintas normativas que se han sucedido hasta la fecha pueden situarse en periodos históricos concretos y cada una de ellas responde a diferentes necesidades económicas, medioambientales y cualitativas del mercado alimentario.

Veamos ahora cómo la agricultura ecológica se ha emancipado a lo largo del tiempo a través de la lente normativa.

Reglamento (CEE) nº 2092/91 sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios, completado posteriormente por el Reglamento (CE) nº 1804/1999 del Consejo, de 19 de julio de 1999, para la producción ganadera.

En los años 90, como consecuencia de la fuerte industrialización, comenzó la llamada “revolución verde” en la agricultura. Los movimientos ecologistas y organismos como Slow Food consideran que la agricultura convencional produce alimentos excesivos y contaminados. En estos años maduró la visión del medio ambiente como un recurso que hay que proteger y transmitir a las generaciones futuras, y se empezaron a introducir los conceptos de biodiversidad y desarrollo sostenible, con el principio de estudiar los efectos de la actividad humana sobre el medio ambiente (aportes químicos, emisiones de CO2, explotación de recursos naturales, etc.).

Además, cuando el reglamento (del 91) entró en vigor, la Comunidad Europea tuvo que hacer frente al problema de los excedentes de producción agrícola, fruto de anteriores políticas proteccionistas, mediante compras forzosas y la posterior asignación de cuotas máximas de producción de productos excedentes.

Según el reglamento de 1991, la agricultura ecológica cumple una función principalmente económica, como se puede ver principalmente en la sección de considerandos.

El considerando 1 reconoce que los productos ecológicos ya tienen su propio mercado específico y su demanda va en aumento.

El considerando 2 reconoce que “estos productos se venden en el mercado a un precio más elevado, mientras que el método de producción requiere un uso menos intensivo de la tierra; que este método de producción puede, por tanto, desempeñar un papel en la reorientación de la política agrícola común en lo que respecta a la consecución de un mejor equilibrio entre la oferta y la demanda de productos agrícolas, la protección del medio ambiente y la conservación del campo”. La cuestión medioambiental, aunque se menciona expresamente, sigue ocupando una posición marginal en comparación con el papel potencial de la agricultura ecológica en el reequilibrio de la oferta y la demanda de productos agrícolas, por un lado, disminuyendo la producción y, al mismo tiempo, mejorando los ingresos de los agricultores. La práctica de la agricultura ecológica, además, se considera una herramienta funcional para recuperar el potencial de los mercados agrícolas europeos, que están fuertemente en crisis.

Reglamento (CE) nº 834/2007, de 28 de junio de 2007, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 2092/91

Este reglamento surgió como resultado de la necesidad de unificar la legislación en el sector BIO. El primer reglamento de 1991 ha sido objeto de numerosas modificaciones y adiciones a lo largo del tiempo, y los textos reglamentarios importantes aprobados posteriormente deben completarse para evitar una fragmentación excesiva.

Una mayor demanda

Además, con el paso del tiempo la demanda de productos ecológicos ha aumentado considerablemente (Figuras a y b) y, en consecuencia, otros sectores piden beneficiarse de ella, en primer lugar la acuicultura. Esto abre la perspectiva de nuevos mercados para productos diversificados en función de la compatibilidad medioambiental del método de producción utilizado a partir de la década de 2000.

Hay una creciente demanda de productos agroalimentarios obtenidos a partir de un uso menos intensivo de la tierra, con menos impacto en el medio ambiente y el campo, y una necesidad cada vez mayor de que los consumidores tengan más certeza sobre las declaraciones que figuran en las etiquetas.

Figuras a y b – Evolución de la facturación de alimentos y bebidas (a) en Europa en millones de euros (Red Rural Nacional – Datos de Bioreport 2016/FiBLAMI) y (b) a nivel mundial en miles de millones de dólares americanos

De la legislación se desprende una conciencia sustancial de la evolución del mercado en torno a la marca del sector ecológico.

La agricultura ecológica se impone cada vez más en el mercado a través de una producción y una demanda crecientes.

La atención se centra en la ecosostenibilidad a varios niveles: desde la producción basada en el respeto a la naturaleza, sus elementos y ciclos, hasta la creación de un mercado más consciente.

Cambio de enfoque

Al leer el primer recital, el cambio de enfoque es claro y surgen nuevas percepciones. Cuestiones como las prácticas medioambientales sostenibles, el alto nivel de biodiversidad, la preservación de los recursos naturales y el bienestar de los animales, que antes sólo se consideraban de forma marginal, pasan a primer plano en la definición de la agricultura ecológica.

En el mismo considerando, se afirma la función de la agricultura ecológica: “no sólo proporciona un mercado específico que responde a la demanda de productos ecológicos por parte de los consumidores, sino que también proporciona bienes públicos que contribuyen a la protección del medio ambiente, al bienestar de los animales y al desarrollo rural”. En comparación con la función establecida en 1991, este reglamento reconoce un papel autónomo a la agricultura ecológica, que ya no es instrumental para el mercado alimentario convencional, con el fin de sacarla de la crisis. Así, asume sus propias funciones, en las que la protección del medio ambiente desempeña un papel central.

Reglamento (UE) 2018/848 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 834/2007 del Consejo.

La agricultura ecológica está empezando a desempeñar un papel clave en las políticas agrícolas de la UE. En particular, la PAC 2014-2020 se centra fuertemente en el vínculo entre la producción y el medio ambiente y la agricultura ecológica es un elemento clave para una productividad más sostenible, la mejora de la sostenibilidad y los ingresos de los agricultores. El considerando 3 del reglamento establece que “los objetivos de la política de producción ecológica se integran en los objetivos de la PAC, garantizando que los agricultores que cumplan las normas de producción ecológica reciban una compensación justa”. Además, la creciente demanda de productos ecológicos por parte de los consumidores crea condiciones favorables para el desarrollo y la expansión del mercado de productos ecológicos y, por tanto, para el aumento de los ingresos de los agricultores dedicados a la producción ecológica”.

La legislación mira hacia el futuro, afirmando que existe una alta probabilidad de que el mercado ecológico siga desarrollándose. Se trata de uno de los sectores que más se ha expandido en la última década, ya que la superficie dedicada a la agricultura ecológica crece en unas 400.000 hectáreas cada año.

Para mejorar los ingresos de los agricultores que promueven esta práctica en la PAC, se han introducido medidas que ofrecen apoyo financiero a la producción ecológica, especialmente a través del Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (considerando 4)

La agricultura ecológica también está en consonancia con los objetivos fijados por Europa 2020; una estrategia decenal propuesta por la Comisión Europea en 2010 con objetivos fijados para 2020, como:

• Aumentar la tasa de empleo del grupo de edad de 20 a 64 años hasta el 75%; aumentar la inversión en investigación y desarrollo hasta el 3% del PIB de la UE;
• Reducción del 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero respecto a 1990, 20% de las necesidades energéticas procedentes de fuentes renovables, aumento del 20% de la eficiencia energética;
• reducir las tasas de abandono escolar;
• lucha contra la pobreza y la marginación.

Por ello, Europa pretende dar un mayor apoyo a los sistemas que permiten la transición a una economía eficiente en el uso de los recursos y con bajas emisiones de carbono.

En la normativa de 2018, el tema de la relación entre el cambio climático y las actividades agrícolas sostenibles está muy en consonancia con la creciente necesidad social y cultural de apostar por una economía más eficiente, competitiva y, sobre todo, VERDE.

La agricultura ecológica necesita ahora reforzar su identidad y su posición en el mercado, la confianza de los consumidores y dar una mayor protección a los operadores del sector mediante “herramientas que les permitan identificar y promocionar mejor sus productos, protegiendo al mismo tiempo a dichos operadores de las prácticas desleales” (considerando 7).

Los objetivos 

El Reglamento (CE) nº 1804/1999 del Consejo, de 19 de julio de 1999, por el que se completa el Reglamento (CEE) nº 2092/91 sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios para incluir en él la producción ganadera, pretendía crear un marco lo más amplio posible para la agricultura ecológica y contenía disposiciones técnicas muy detalladas sobre la designación y la aplicación práctica de la información facilitada en el texto. Las disposiciones sirvieron para crear un corpus legislativo en materia de agricultura ecológica, agroalimentación y ganadería que iba a servir de pionero para posteriores intervenciones.

En el reglamento de 2007, el artículo 3 establece los tres objetivos que persigue la producción ecológica;

La producción ecológica persigue los siguientes objetivos generales

1. establecer un sistema de gestión sostenible de la agricultura que: (i) respete los sistemas y ciclos naturales y mantenga y mejore la salud de los suelos, el agua, las plantas y los animales y el equilibrio entre ellos; (ii) contribuya a un alto nivel de diversidad biológica; (iii) garantice el uso responsable de la energía y los recursos naturales como el agua, el suelo, la materia orgánica y el aire; (iv) respete unos niveles elevados de bienestar animal y, en particular, satisfaga las necesidades de comportamiento específicas de los animales;
2. objetivo de obtener productos de alta calidad;
3. tener como objetivo la producción de una amplia variedad de alimentos y otros productos agrícolas que satisfagan la demanda de los consumidores de productos elaborados mediante procesos que no dañen el medio ambiente, la salud humana, la sanidad vegetal o la salud y el bienestar de los animales

Las características que definen los sistemas de producción ecológica según el Reglamento de 2007 y que se enumeran en el artículo 3, letra a) (no perjudican al medio ambiente, a la salud humana, a la sanidad vegetal o a la salud y el bienestar de los animales) se convierten en el Reglamento de 2018 en los propios objetivos de la agricultura ecológica. El artículo 4 del reglamento establece los objetivos;

La producción ecológica persigue los siguientes objetivos generales

1. contribuir a la protección del medio ambiente y del clima;
2. preservar la fertilidad del suelo a largo plazo;
3. contribuir a un alto nivel de biodiversidad;
4. contribuir eficazmente a un entorno no tóxico;
5. contribuir a un alto nivel de bienestar animal y, en particular, satisfacer las necesidades específicas de comportamiento de los animales según la especie;
6. fomentar las cadenas de suministro cortas y la producción local en las distintas zonas de la Unión;
7. (g) fomentar el mantenimiento de las razas raras y autóctonas en peligro de extinción;
8. contribuir al desarrollo de la oferta de material fitogenético adaptado a las necesidades y objetivos específicos de la agricultura ecológica;
9. contribuir a un alto nivel de biodiversidad, en particular mediante el uso de material genético vegetal de diversos tipos, como material biológico heterogéneo y variedades biológicas adecuadas para la producción ecológica;
10. promover el desarrollo de las actividades de mejora vegetal biológica para contribuir a unas perspectivas económicas favorables para el sector ecológico

Ampliar el alcance de la agricultura ecológica

El artículo 1 del reglamento de 1991 definía los ámbitos de aplicación de la ley;

(a) los productos agrícolas vegetales no transformados; también los animales y productos animales no transformados

(b) los productos agrícolas y ganaderos transformados destinados al consumo humano compuestos esencialmente por uno o varios ingredientes de origen vegetal y/o animal

(c) piensos, piensos compuestos y materias primas para piensos, no incluidos en la letra a)

El reglamento de 2007 amplía el ámbito de aplicación a otros productos, como el vino, la acuicultura, que es a todos los efectos una actividad agrícola, la recolección y producción de algas y la producción de levadura ecológica.

El último reglamento de 2018 mantiene el ámbito de aplicación definido anteriormente, como son los productos de la agricultura, incluida la acuicultura, la apicultura, las semillas y el material vegetal de reproducción, los productos agrícolas transformados y los piensos. El artículo 2 especifica que este reglamento se aplica a los productos agrícolas enumerados en el anexo I del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, así como a los productos derivados de dichos productos.

Además, el ámbito de aplicación se amplía también a determinados productos relacionados con la agricultura que figuran en el anexo I, como:

• levaduras utilizadas como alimento o pienso,
• el mate, el maíz dulce, las hojas de vid, los palmitos, los brotes de lúpulo y otras partes comestibles similares de las plantas y los productos elaborados con ellas,
• sal marina y otras sales para alimentos y piensos,
• capullos de gusanos de seda aptos para el devanado,
• cauchos naturales y resinas,
• cera de abejas,
• aceites esenciales,
• Tapones de corcho natural, no aglomerado y sin aglutinantes,
• algodón, no cardado ni peinado,
• lana, sin cardar ni peinar,
• pieles crudas y no tratadas,
• preparados tradicionales de hierbas

Los productos de la caza y la pesca de animales salvajes no se consideran parte de la producción ecológica debido a la evidente dificultad de rastrear y contener la contaminación de estos productos.

Las técnicas de cultivo fuera del suelo, como la hidroponía, la acuaponía o la “agricultura vertical”, también están excluidas del ámbito de aplicación, ya que se considera que no están en consonancia con los principios de la agricultura ecológica, como el mantenimiento y la mejora de la fertilidad del suelo, la prevención de la erosión y la nutrición de las plantas a través del ecosistema del suelo y no mediante la adición de fertilizantes solubles.

Sin embargo, se confirma que la restauración colectiva, es decir, los restaurantes y comedores, no está cubierta por el Reglamento. Estas actividades siguen rigiéndose por las medidas adoptadas por los distintos Estados miembros y por las especificaciones locales, pero los alimentos preparados en estos locales no pueden ser etiquetados ni anunciados con el logotipo de producción ecológica de la UE.

Qué cambia a partir de enero de 2022 para la agricultura ecológica

OGM

Aunque el reglamento de 2007 amplió el umbral de tolerancia de contaminación adventicia por Organismos Genéticamente Modificados (OGM) del 0,9% también a la agricultura ecológica, el reglamento de 200118 establece explícitamente que está prohibido el uso de material que contenga OGM. El considerando 23 menciona “El uso de radiaciones ionizantes, la clonación de animales y los animales poliploides inducidos artificialmente u organismos modificados genéticamente (“OMG”), así como los productos derivados o producidos a partir de OMG, son incompatibles con el concepto de producción ecológica y con la percepción que los consumidores tienen de los productos ecológicos. Por lo tanto, este uso debería estar prohibido en la producción ecológica”. Los métodos de gestión adoptados por la granja ecológica deben excluir (Art.5) “el uso de OMG, productos derivados de OMG y productos producidos a partir de OMG que no sean medicamentos veterinarios”.

El artículo 11 aborda explícitamente la prohibición del uso de OMG, mientras que ya no se menciona la cuota accidental del 0,9% considerada inevitable para la agricultura convencional.

Aromas naturales

Desde principios de 2021, los aromas naturales se consideran productos agrícolas y, como tales, se incluyen en el cálculo del 95% procedente de la producción ecológica. Además, en el reglamento de 2018, se ha permitido su uso dentro de las recetas de los productos transformados sólo en el caso de “aromas naturales de…”, es decir, que se produzcan al menos en un 95% a partir del citado ingrediente. Por ejemplo, se permitirá el uso de “aroma natural de romero” si al menos el 95% del aroma se ha obtenido de la planta de romero.

Certificación de grupos

La “certificación en grupo”, que actualmente sólo se permite en los países en desarrollo, será posible para que los pequeños agricultores puedan hacer frente a los costes de inspección y las cargas administrativas asociadas a la certificación. Como dice el considerando 85: “La certificación de grupo significa que varios pequeños agricultores pueden organizarse y certificarse como una sola entidad. Un certificado cubrirá a todos los agricultores, que no podrán vender sus productos certificados más que a través de la propia agrupación. Por lo tanto, la agrupación de agricultores tendrá que crear una entidad jurídica y su propio sistema de control interno, y cada operador tendrá que cumplir requisitos económicos y de superficie como:

los costes individuales de certificación representen más del 2% de la facturación o del volumen estándar de producción ecológica de cada miembro y cuya facturación anual de producción ecológica no supere los 25.000 euros;

o cuyo volumen de producción ecológica estándar no supere los 15.000 euros anuales;

O cada uno de los cuales tiene empresas de máximo:

– 5 hectáreas, según L 150/41 de 14.6.2018;

– 0,5 hectáreas en el caso de los invernaderos,

– 15 hectáreas, sólo en el caso de los pastos permanentes.

Control y certificación

El Reglamento sobre control y certificación introduce una serie de novedades:

El Certificado emitido por el organismo de control ya no se llamará documento justificativo, sino Certificado.

Los operadores pueden elegir diferentes Organismos de Certificación para las diferentes categorías de productos contenidas en el Anexo 7 del Reg. (UE) 848/2018.

Los operadores que venden el producto a granel (sin piensos) directamente al consumidor final están exentos, siempre que estos operadores no lo produzcan, preparen o almacenen. La exención de la certificación sólo puede concederse si las ventas del producto a granel son inferiores a 5.000 kg/año, estas ventas de producto ecológico a granel no representan un volumen de negocio anual superior a 20.000 euros, o el coste de certificación del operador es superior al 2% del volumen de negocio total en productos ecológicos a granel.

El control de conformidad del operador es actualmente anual. El reglamento premia a los operadores más meritorios al prever una inspección física anual, excepto en el caso de que el operador no presente ninguna no conformidad (NC) en los 3 años anteriores. Para estos operadores denominados de bajo riesgo, las inspecciones pueden realizarse cada dos años. Incluso los operadores exentos de certificación están sujetos a controles oficiales si declaran ser ecológicos.

Los minoristas que sólo vendan productos ecológicos preenvasados no necesitarán la certificación, pero estarán sujetos a los controles previstos en la legislación general sobre controles oficiales.

Importaciones

Para las importaciones, existen acuerdos comerciales con terceros países reconocidos como equivalentes. La importación de productos de terceros países cuya producción se reconoce como equivalente, incluso en términos de actividades de control, requiere un certificado de inspección en el momento de la importación para demostrar el cumplimiento de la legislación ecológica. En ausencia de un acuerdo comercial, la Comisión establecerá una lista de organismos/autoridades de inspección reconocidos que estarán autorizados a realizar inspecciones y certificaciones en terceros países.

Cultivo en superficie

El nuevo reglamento no reconocía el método de producción por encima del suelo como compatible con los métodos de producción ecológica, pero establece una excepción de 10 años para los Estados miembros que ya han autorizado esta práctica (Dinamarca, Suecia y Finlandia), sin posibilidad de añadir nuevas superficies a las ya certificadas como ecológicas desde finales de junio de 2017.

Semillas y bases de datos

En la actualidad, se permite el uso de material de reproducción no biológico si no se dispone de material biológico o éste es insuficiente. El uso de dicho material ha sido eximido hasta 2035, pero se establece una base de datos para cada estado miembro como registro de material de propagación disponible.

Conclusiones

A la luz de este excursus histórico-normativo, se puede comprobar que el sector ecológico ha adquirido tal importancia en los últimos treinta años que se ha convertido en un mercado “paralelo” al método convencional, y la necesidad de regulación a nivel europeo no hace más que resaltar su importancia. Hoy en día, un número creciente de consumidores, incluidos los de mayor edad, se inclinan cada vez más por comprar productos ecológicos.

Por Chiara Ponti y Fulvia Rojo.