Introducción a la interoperabilidad
La tecnología y la digitalización no solo han transformado a empresas de todos los sectores productivos, sino que también han modificado el funcionamiento de la administración pública. Con el objetivo de aumentar la coordinación y la colaboración entre los distintos organismos que conforman al Estado, se establecen sistemas y redes que permiten desde compartir documentos de forma segura hasta eficientizar los almacenamientos.
En la actualidad, países de todas las regiones aplican la interoperabilidad tanto a nivel federal como a niveles jurisdiccionales para contribuir al mejoramiento de la administración pública. En ese sentido, la meta siempre apunta a la articulación, tanto de gestión como de cuestiones legales, para lograr una mayor disponibilidad de datos y una interconexión simultánea que, en última instancia, beneficie a los ciudadanos.
En relación con los individuos que forman parte de la sociedad, estar al tanto de la interoperabilidad estatal resulta importante para tareas diarias que incluyen trámites, pagos de servicio y acceso a beneficios sociales. Por lo tanto, conocer cómo operan los organismos y si realmente están conectados entre ellos es una ventaja para la vida cotidiana.
Concepto de Interoperabilidad
Hoy en día, el concepto de interoperabilidad puede aplicarse a distintas áreas. La administración pública es una de ellas, pero también aplica para pagos digitales y transacciones de dinero entre personas, por mencionar solo dos ejemplos actuales. Si bien siempre se hace referencia a la posibilidad de generar redes y sistemas de conexión, según el ámbito que se analice hay variaciones que deben ser tenidas en cuenta.
Definición de interoperabilidad en el contexto de sistemas de información y procedimientos
En lo que refiere a sistemas de información y procedimientos, la interoperabilidad se define en relación con el intercambio seguro de datos para poder efectuar una determinada actividad. “El concepto interoperabilidad hace de esta herramienta un espacio colaborativo en el que los organismos exponen y consumen servicios constantemente, ya no uno a uno, sino todo con todos. El éxito de la plataforma reside en la retroalimentación constante”, explican desde el área de Innovación Administrativa del Gobierno de la República Argentina.
Y suman al respecto: “Como parte de la transformación digital pública es esencial contar con el marco normativo y la tecnología adecuada que permita el intercambio seguro de documentos y de datos entre organismos, a fin de facilitarle a la ciudadanía el acceso a los servicios que brinda la administración, evitando que tenga que presentar la misma información de forma reiterada”.
Desde la Organización de las Naciones Unidas suman que la interoperabilidad es la capacidad de dos o más sistemas o componentes para intercambiar información y usar la información que se ha intercambiado. “La interoperabilidad típica se lleva a cabo en dos niveles; semántico y técnico.
El semántico permite a las partes involucradas describir los requisitos sin considerar la implementación técnica. Con respecto al software, es decir el técnico, el término se usa para describir la capacidad de distintos programas para intercambiar los datos a través de un conjunto común de formatos de intercambio, para leer y escribir los mismos formatos de archivo, y para usar los mismos protocolos”, señalan desde la ONU.
Finalmente, en eCityClic, especialistas en la implantación de la administración electrónica, destacan que no hay que pensar que es un tema técnico que no afecta al procedimiento y que ya se abordará más adelante. “Hay que tenerla en cuenta ya desde el principio, definiendo cómo se van a realizar los accesos y los traslados de información. Por ejemplo, cuando hay que remitir un expediente a otra administración, hay que generar el documento ENI, que es el que se va a intercambiar y no los documentos en formato PDF”, concluye al respecto.
Importancia de la Interoperabilidad
Determinar la importancia de la interoperabilidad es un proceso que puede realizarse en distintas capas. En general, la más destacada se relaciona con la reducción de costos al aumentar la eficiencia de la administración pública. Una de las ventajas de esta herramienta es la eliminación de pruebas duplicadas y, en consecuencia, la optimización a la hora de transmitir información entre usuarios, proveedores, etc. Por lo tanto, hay un ahorro de dinero y también de tiempo.
Una segunda ventaja que remarca la importancia de la interoperabilidad es el acceso. Al permitir el intercambio de datos entre organismos estatales, e incluso privados si se realizan acuerdos que lo permitan, los usuarios pueden encontrar de forma sencilla información que los beneficie a la hora de tomar decisiones. Esto resulta cada vez más importante para los individuos ya que les permite elegir opciones más ventajosas a partir de información robusta y sin la necesidad de trasladarse hasta las distintas dependencias.
Finalmente, de ejecutarse correctamente y utilizar los sistemas de ciberseguridad adecuados, la interoperabilidad también es importante para la seguridad de la información. Según un estudio de CyberSecurity Ventures, se estima que el daño relacionado a ciberataques llegará a los $10,5 trillones de dólares anuales para el 2025. En la actualidad, esta problemática afecta a millones de personas e individuos y los expertos en el tema destacan la importancia de robustecer los sistemas de interoperabilidad con el objetivo de reducir las fricciones y así generar redes con menores probabilidades de recibir ataques cibernéticos.
Exploración de por qué la interoperabilidad es fundamental en la administración pública
Se estima que una persona promedio pasa alrededor de seis horas y 37 minutos de su día en Internet. La digitalidad es parte cada vez más importante en las vidas de los individuos y, por lo tanto, la administración pública tiene que alinearse con esa característica. De no hacerlo, no solo queda relegada desde un punto de vista técnico sino que además genera un desfasaje entre el modo de operar de las personas y los servicios que brinda el Estado.
Tomando lo dicho como base, en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) aseguran que la interoperabilidad requiere un manejo adecuado de políticas, personas, procesos y tecnologías que, abordado de la mano de conceptos y métodos probados, pueda generar valor, sostenibilidad y beneficios colaterales a la gestión integral de políticas.
“La interoperabilidad gubernamental es un requisito para hacer posible la comunicación digital y el intercambio de información entre las administraciones públicas, y entre estas y las empresas privadas y los organismos no gubernamentales que deban interactuar con el Estado, con la finalidad de lograr un mercado digital único”, aseguran en la CEPAL. Y continúan: “Desde 2004 se pone énfasis a la interoperabilidad en tanto eje de generación de beneficios para la ciudadanía, las empresas y las organizaciones”.
De todas formas, no es el único organismo internacional que plantea a la interoperabilidad como una característica fundamental para la administración pública. La Comisión Europea, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y el Banco Interamericano de Desarrollo son solo algunos de los ejemplos de espacios compuestos por líderes globales que periódicamente desarrollan espacios de debate e informes con el objetivo de continuar explorando la interoperabilidad y sus ventajas para la administración pública y el Estado.
Dimensiones de la Interoperabilidad
Al hablar de interoperabilidad es necesario comprender el concepto de “dimensiones” ya que se encuentran altamente ligados. Esto se debe a que existen distintos niveles dentro de este concepto y cada uno de ellos representa múltiples funcionalidades asociadas a él. Si bien los distintos abordajes hablan de dimensiones que varían según cada uno de ellos, en general se pueden destacar cinco: la gobernanza, los servicios públicos integrados, el dominio de las personas, la interoperabilidad organizacional y la interoperabilidad técnica.
La gobernanza
Cuando se habla de gobernanza se hace referencia a la interacción entre distintos actores de la sociedad. Entre ellos se encuentran los organismos y los propios ciudadanos y, en relación con la interoperabilidad, se busca que dicha interacción sea eficaz y de calidad. Para lograr que exista una verdadera gobernanza, el marco legal y técnico donde deben apoyarse estas interacciones debe ser proporcionado por el Estado.
Si bien este es un objetivo que todos los gobiernos del mundo suelen proponerse, alcanzarlo requiere de una estrategia integral. En general se suele aconsejar el estudio de programas implementados por otras naciones que hayan resultado exitosos y que puedan adaptarse a las características propias de ese Estado. En América Latina esto resulta crucial debido a las variadas idiosincrasias que existen entre los países que componen la región.
Los servicios públicos integrados
La tecnología y la digitalización han acelerado la economía de los servicios en todo el mundo. Tanto, que en algunos países este sector incluso superó a otros relacionados con la manufacturación. Sin embargo, uno de los desafíos que afloran de esta tendencia es la integración de dichos servicios para que los usuarios puedan hacer uso de ellos de forma eficaz.
Una de las ventajas de este paradigma que se busca instalar y que tiene relación con la interoperabilidad es brindar acceso a compañías y personas para que puedan tomar mejores decisiones. De lograr una red de servicios públicos integrados, la circulación de datos, la realización de acciones a partir de ellos y las ventajas obtenidas se vuelven un ecosistema que funciona de forma ágil y coherente.
El dominio de las personas
Otro aspecto determinante que se relaciona con la interoperabilidad es el de “dominio”. Este concepto se suele construir con base en una arquitectura que tiene en cuenta distintos dominios, incluidos el Estado, instituciones gubernamentales y, sobre todo, el dominio de las personas.
“El BID en 2019 incluye en este dominio, el de las personas, el conjunto de principios, pautas y normas que una institución adopta para ayudar a administrar el personal. Para el mantenimiento de un sistema interoperable es necesario contar con una institución muy bien entrenada”, aseguran desde la CEPAL. Y agregan: “En la etapa de operación y mantenimiento, la institución deberá contar con un equipo técnico que lleve adelante estas tareas y con un equipo de proyectos que desarrolle y amplíe las capacidades. Se estructura en dos subdominios: habilidades y desarrollo de capacidades.
La interoperabilidad organizacional
Este aspecto hace referencia a la capacidad que tienen los distintos organismos de plantear un objetivo en común y trabajar a partir de la interoperabilidad para conseguirlo. Si bien parece simple, requiere de un proceso previo donde se deben delimitar los procedimientos de intercambio entre los actores que participen para lograr una eficacia y organización que facilite alcanzar la meta planteada. Por otro lado, cada organismo debe gestionar su información para que esté disponible y sea de fácil acceso para el resto. Si esto no ocurre, difícilmente se podrá ejecutar las acciones de manera coordinada.
La interoperabilidad técnica
Sin dudas, para lograr una verdadera interoperabilidad no solo es requisito una integración de los actores sino también la implementación de hardware y software que posibilite llevar a cabo las tareas. Por lo tanto, la dimensión técnica dentro de este concepto es crucial y a los elementos mencionados también se suma la ciberseguridad y la accesibilidad. No debe perderse de vista que, en muchos casos, se trabaja con información sensible que debe ser habilitada a quienes le pertenezca de forma sencilla pero sin olvidar la protección que requiere para que nadie más logre obtenerla.
Marco Legal y Normativo
Como la interoperabilidad en la administración pública implica almacenar y compartir información de personas entre distintos organismos, es necesario que los países desarrollen y ejecuten marcos legales claros y transparentes. De esta forma, se deja en claro qué es lo que se puede hacer con esos datos, cómo se debe avisar a sus propietarios cuando se haga uso de ellos y cuáles son los pasos para eliminarlos en caso de que resulte necesario.
En el caso de la Argentina, por ejemplo, se dictaminó la creación del Componente de Interoperabilidad para el Gobierno Electrónico en el ámbito de la Oficina Nacional de Tecnologías de Información. El mismo fue avalado por una resolución nacional que por un lado establece el carácter legal de la interoperabilidad. Pero además, detalla en un extenso desglose las responsabilidades y los límites que tiene la misma dentro del territorio.
“Lograr los mencionados principios exigen articular la relación cultural, legal, organizacional, informática y tecnológica entre diferentes organismos para presentarse ante la Sociedad como una única entidad; asumiendo de esta manera el propio Estado el costo de su estructura y su organización jerárquica heredados del pasado, estableciendo pautas y recomendaciones para cada organismo en particular y al conjunto del Sector Público en general, en función de promover la mejora de los servicios que presta a la Sociedad”, destaca la resolución.
Y agrega para enfatizar la profundidad que tiene la implementación de la interoperabilidad en un país: “La apropiación de la tecnología no resuelve por sí misma y no genera una modernización de la gestión pública si no es acompañada por cambios sustanciales en los procesos con que los servicios son resueltos y en la actitud con que los organismos deben plantearlos. Por lo tanto, la práctica de la interoperabilidad —vista como la aplicación de la capacidad de cada institución para trabajar integradamente con las demás— es mucho más que un intercambio de datos y está lejos de ser un problema informático, requiriendo de profundos cambios organizacionales y culturales”.
En la actualidad, todos los países tienen marcos legales similares pero adaptados a sus características y recursos. Esto demuestra lo crucial de este aspecto para asegurar que la interoperabilidad en la administración pública pueda ejecutarse de forma correcta. De todas formas, los debates no finalizan allí, ya que actualmente también hay conversaciones para construir marcos legales regionales con el fin de extender por fuera de las fronteras la interoperabilidad. Si bien aún no ha generado casos destacados, es un camino que ya empezó a construirse y tendrá sus repercusiones en el futuro cercano.
Beneficios de la Interoperabilidad
Los beneficios de la interoperabilidad en un Estado pueden observarse en distintos extractos de la sociedad. Tanto en lo social como en lo económico y político, hay ventajas que pueden generarse al implementar estos sistemas. Si bien la lista de ellas es larga, algunas son especialmente importantes para ser destacadas.
Eficiencia
El primer beneficio que salta a la vista es el de la eficiencia. Cuando se implementa la interoperabilidad entre usuarios y organismo de forma correcta, eso se traduce en un funcionamiento más ágil, con menos costos y con una mayor calidad para los usuarios. “En general, la interoperabilidad y la disponibilidad de servicios en línea ofrecen la oportunidad de reutilizar recursos humanos, tecnológicos y logísticos que resultan redundantes de manera parcial o total, para reubicarlos en otras áreas de la entidad donde pueden generar aún más valor”, agrega al respecto el BID.
Reducción de cargas administrativas
Otro aspecto a destacar es la facilidad a la hora del acceso que genera la interoperabilidad. Gracias a la tecnología, se puede reducir las cargas administrativas y los tiempos burocráticos y, por lo tanto, bajar las barreras de ingreso a procesos que anteriormente podían ser complejos de llevar a cabo para algunos grupos de la sociedad.
Mayor Transparencia
La interoperabilidad también posibilita una mayor transparencia dentro del sistema porque toda la información que circula puede ser constatada. Si la misma fue desarrollada correctamente y la tecnología es la adecuada, se puede lograr mayor veracidad y una reducción de las alteraciones, duplicados y otros errores que suelen aparecer. “Además, es posible generar información agregada y gestionar cruces de datos, validar transacciones, aplicar reglas y políticas a los datos, y, a partir de allí, generar informes, detectar situaciones anómalas o incumplimientos de políticas, validar tendencias y publicar información transparente basada en datos confiables”, destacan desde el BID.
Mayor y mejor mantenimiento
La propia dinámica de la interoperabilidad lleva a la gestión de las redes por parte de especialistas técnicos que se encargan de esta tarea. En ese sentido, y sumando otras herramientas como pueden ser la nube y la geolocalización, el mantenimiento se vuelve constante y más sencillo de realizar, lo que a su vez deriva en menos interrupciones y un flujo más constante en el funcionamiento de los sistemas.
Protocolos de Interoperabilidad
Cuando se habla de interoperabilidad en la administración pública se hace referencia a la posibilidad de conectar individuos con organismos para intercambiar datos a partir de redes de conexión. Para que esto pueda llevarse a cabo, desde el punto de vista técnico es necesario implementar servicios web que, en el fondo, son un conjunto de protocolos y estándares que llevan a cabo dichos procesos.
Esto parece sencillo al decirlo, pero requiere de un trabajo de organización y gestión complejo. Las aplicaciones dentro del sistema pueden estar construidas sobre distintos lenguajes de programación y ser ejecutadas sobre plataformas variadas. Por lo tanto, debe existir un paso previo donde los protocolos puedan funcionar de forma fluida y eficaz. De lo contrario, no se alcanzarán las metas establecidas.
En lo que respecta a los estándares, existen algunos lineamientos internacionales que se han desarrollado con el objetivo de dar pautas a la hora de aplicarlos. Ejemplo de esto es el organismo WS-I, cuya función es desarrollar perfiles para definir de manera exhaustiva dichos estándares. También hay organizaciones como OASIS y W3C con comités que debaten sobre arquitectura y reglamentación para protocolos y servicios web.
Web Services Protocol Stack, XML (Extensible Markup Language), SOAP (Simple Object Access Protocol) y XML-RPC (XML Remote Procedure Call) son solo algunos de los protocolos existentes para realizar intercambio de datos y por lo tanto generar interoperabilidad. Sin embargo, hay muchos otros y, más allá de sus características técnicas, es importante establecer guías comunes de implementación para generar un flujo contínuo de funcionamiento.
Retos y Desafíos de la interoperabilidad en la administración pública
Existen varios retos y desafíos a la hora de implementar la interoperabilidad en la administración pública. Algunos de ellos tienen relación con cuestiones técnicas, otros con recursos disponibles y también existen aquellos relacionados con la propia idiosincrasia y funcionamiento del país. Más allá del lugar donde se originan, cada uno de ellos representa barreras que, de no ser sorteadas, ponen en peligro la ejecución de los sistemas.
Recursos disponibles
Quizás el primero de los desafíos a afrontar es la cantidad de recursos disponibles para implementar la interoperabilidad. Esto hace referencia a la cantidad de dinero para invertir, pero también a la cantidad de personas con conocimiento técnico que se empleará y la conectividad que existe en ese territorio. Cada uno de estos aspectos deben ser tenidos en cuenta, ya que son retos a superar para establecer las redes de comunicación.
Privacidad
Uno de los desafíos más importantes de la interoperabilidad en la administración pública. La protección de datos y los nuevos riesgos de fraude son conceptos a abordar para garantizar la seguridad de las personas que utilicen los servicios establecidos. Esto lleva a la necesidad de revisar y ajustar esquemas de gobernanza, marcos legales y tecnologías que puedan estar quedando obsoletos porque los avances tecnológicos se aceleraron y sobrepasaron la capacidad para actualizar dichos elementos.
Apoyo político y social
Este desafío no es técnico o de recurso como los anteriores, sino que se relaciona directamente con el funcionamiento del país. Si el sistema de interoperabilidad no es apoyado desde el gobierno y los sectores políticos y sociales, es difícil que se utilice y funcione correctamente. El Estado debe tener la determinación de establecer este sistema y sostenerlo a largo plazo y eso requiere respaldarlo con inversiones y recursos.
Ejemplos de implementaciones exitosas de interoperabilidad en la administración pública
Existen numerosos casos de éxito en lo que se refiere a interoperabilidad aplicada por administración pública. Muchos de ellos incluso se encuentran en América Latina y vale la pena describirlos porque sirven de referencia para conocer los beneficios que genera una buena implementación de estos sistemas.
El primero de ellos es la Argentina, que durante los últimos ocho años ha realizado distintos avances dentro del marco de un plan denominado “Gobierno Inteligente”. El mismo incluye distintas capas de modernización y una de ellas es la interoperabilidad de los sistemas estatales. El objetivo planteado desde el principio es que todos ellos estuvieran interconectados para así lograr procesos más sencillos de ejecutar.
Desde la simplificación para registrar documentos hasta la revisión de informes judiciales y el análisis de información, en los últimos años se llevaron a cabo modificaciones e innovaciones que permiten una mayor interoperabilidad entre distintos organismos del Estado. Esto repercute directamente en decenas de entes gubernamentales que en la actualidad pueden brindar un servicio más eficiente a los ciudadanos.
Un segundo ejemplo exitoso sobre interoperabilidad en la administración pública es el caso de Cetijoven en Perú. “Certijoven es un certificado único laboral que compila información proveniente de distintas instituciones públicas y está disponible de manera gratuita para todos los jóvenes de 18 a 29 años. Tras su implementación, los beneficios de Certijoven son tangibles”, señalan en el BID. Y suman: “Por un lado, la automatización y digitalización del servicio (que puede tramitarse en los Centros de Empleo y a través de internet) permitió incrementar su alcance y reducir costos para el Estado, que anteriormente tenía que disponer de un funcionario de la Policía Nacional en el MTPE para poder ofrecer el certificado de antecedentes penales. Por otro lado, Certijoven genera ahorros importantes de dinero y tiempo para los jóvenes, que ya no tienen que pagar por los distintos trámites que se engloban ahora en Certijoven y desplazarse hacia las distintas oficinas que los emiten”
Por otro lado, desde el BIS destacan que el éxito de Certijoven muestra los beneficios que pueden traer los sistemas de interoperabilidad y el potencial que ofrecen para mejorar las condiciones del mercado laboral en la región. “Más allá de ayudar a las personas a encontrar empleo y a las empresas a encontrar nuevo talento, Certijoven también juega un rol importante en fomentar la educación formal y de calidad a través de la transparencia de los registros educativos del Ministerio de Educación y de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria. De igual manera, al reflejar solo la experiencia laboral formal, fomenta una cultura del cumplimiento, en la que los jóvenes también vigilen que sus semanas de cotización estén debidamente reflejadas en los registros de la Planilla Electrónica. Así, Certijoven se convierte en un aliado para combatir la informalidad, uno de los principales desafíos de Perú y del resto de los países de América Latina y el Caribe, demostrando que la interoperabilidad de los servicios públicos es posible y que tiene grandes retornos para los ciudadanos y los Gobiernos”, finalizan al respecto.
Tecnologías clave utilizadas para lograr la interoperabilidad
La interoperabilidad es un concepto que para ser alcanzado requiere de tecnologías que posibiliten su desarrollo e implementación. Las mismas son tanto de hardware como de software y deben funcionar de forma integral para que los sistemas tengan un flujo correcto de trabajo.
En lo que se refiere a hardware, es necesario contar con data centers potentes que, por un lado, almacenen la información que circula en los sistemas de seguridad y, por el otro, de potencia a la red para que esta pueda funcionar. En los últimos años, también se han empezado a utilizar las nubes para llevar a cabo estos procesos y en la actualidad los expertos coinciden en que según el tipo de tarea se debe usar una tecnología o la otra. Esto se debe a que tanto los data centers como las nubes tienen ventajas y desventajas y es necesario realizar una planificación que permita explotar los beneficios de ambas a favor del sistema.
Yendo al software, la interoperabilidad requiere de varias aplicaciones o sistemas que sostengan el funcionamiento. El principal de todos ellos es el encargado del mantenimiento, descrito por los especialistas como “la piedra angular” de la interoperabilidad. Sin embargo, necesita apoyarse en otros relacionados a la gestión de datos, la ciberseguridad y la toma de decisiones.
A todo esto se deben sumar los protocolos y estándares utilizados para que los organismos y las personas puedan comunicarse entre sí. Por lo tanto, la cantidad de tecnologías detrás de la interoperabilidad son variadas pero todas ellas necesarias para que funcione de forma eficiente y eficaz.
Sugerencias para las administraciones públicas que desean mejorar la interoperabilidad en sus sistemas
Si bien cada administración pública debe construir sistemas de interoperabilidad basados en sus características propias y recursos disponibles, hay ciertas sugerencias generales que pueden servir a la hora de implementar o mejorar esta tecnología.
Aprender de otros casos
El aprendizaje y escrutinio de otros sistemas de interoperabilidad que sean considerados exitosos es el primer paso. Tanto si se quiere arrancar con un sistema desde cero o se quiere mejorar el ya existente. Por lo tanto, es necesario mantenerse informado sobre las nuevas tecnologías que se aplican, soluciones innovadoras que surjan e ideas que funcionen en otros países. Esto no quiere decir que luego deba hacerse un proceso de “copiar y pegar” porque la interoperabilidad debe funcionar en base a las idiosincrasias de cada lugar pero sí es una forma de nutrir a las redes y mantenerlas aggiornadas.
Planificar
Una vez elegidos un modelo o tomada la decisión de realizar un cambio, debe existir una etapa de planificación minuciosa antes de llevar a cabo las acciones. Por lo general, cuando no se planifica correctamente y se dejan de lado distintos factores, las implementaciones salen mal y eso provoca pérdidas de tiempo y de dinero. Además, puede terminar siendo perjudicial para los usuarios. Por lo tanto, por más simple o engorroso que parezca, la planificación y el balance de todos los escenarios posibles, es fundamental.
Mantenimiento
Finalmente, el mantenimiento de los sistemas de interoperabilidad debe ser prioridad para quienes los implementan. Si bien lograr el funcionamiento es un gran paso, la tarea no finaliza allí. Ya sea por motivos de actualización, de seguridad o de modernización, el mantenimiento debe ser constante. Incluso se recomienda contar con un equipo de expertos abocados a esta tarea para que puedan llevarla a cabo de forma constante. El abandono o el intento de resolver problemáticas sobre la marcha solo perjudicará a los sistemas y, tarde o temprano, terminarán fallando.
